Circolare del 6 agosto 2018: Manifestazioni pubbliche: precisazioni sull’attivazione e l’impiego del volontariato di protezione civile

Il particolare momento storico e le sempre più frequenti richieste di impiego del volontariato organizzato di protezione civile (di seguito VOPC) per l’organizzazione e la realizzazione di manifestazioni pubbliche, richiedono la fissazione di indicazioni unitarie, frutto di preventiva condivisione non solo con le rappresentanze delle Regioni e Province autonome e dell’ANCI, ma anche della Consulta nazionale delle organizzazioni di volontariato di protezione civile, oltre che, per gli aspetti di competenza, dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza. 
Le presenti disposizioni non possono prescindere da un’attenta analisi e approfondita riflessione sulle attività che il VOPC può essere chiamato a svolgere in tali contesti.

Ai sensi dell’art. 16 del Codice della protezione civile (D.Lgs. n. 1/2018, di seguito ‘Codice’) ‘non rientrano nell'azione di protezione civile gli interventi e le opere per eventi programmati o programmabili in tempo utile che possono determinare criticità organizzative’ come manifestazioni pubbliche statiche e dinamiche, quali riunioni, cortei, raduni, eventi in piazza, spettacoli, etc.. Tuttavia, lo stesso articolo specifica che in occasione di tali eventi ‘le articolazioni territoriali delle componenti e strutture operative del Servizio nazionale possono assicurare il proprio supporto, limitatamente ad aspetti di natura organizzativa e di assistenza alla popolazione, su richiesta delle autorità di protezione civile competenti, anche ai fini dell'implementazione delle necessarie azioni in termini di tutela dei cittadini.’. In caso di manifestazioni pubbliche, genericamente intese, l’impiego del VOPC può essere previsto, quindi, esclusivamente per svolgere attività – di seguito meglio specificate – di natura organizzativa e di assistenza alla popolazione, senza tuttavia mai interferire con l’approntamento e l’attuazione dei servizi che attengono alle competenze della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

L’intervento del VOPC nelle manifestazioni pubbliche si può espletare nelle due diverse modalità descritte di seguito, nel quadro delle indicazioni impartite dalla Direttiva del Gabinetto del Ministero dell’Interno n. 11001/1/110/(10) del 18 luglio 2018 che, da ultimo, ha riassunto le precedenti indicazioni impartite dal citato Ministero definendo ‘modelli organizzativi e procedurali per garantire alti livelli di sicurezza in occasione di manifestazioni pubbliche’.

1. Partecipazione delle Organizzazioni di volontariato in ambiti non riconducibili a scenari di protezione civile

In riferimento alla presenza ad eventi e manifestazioni pubbliche in ambiti non riconducibili a scenari di protezione civile, il VOPC può legittimamente svolgere specifiche attività richieste dagli organizzatori, nel quadro di una relazione diretta con gli organizzatori della manifestazione –fatte, ovviamente, salve le disposizioni vigenti in materia fiscale- solo qualora esse risultino lecitamente eseguibili a cura dei propri aderenti (ad esempio: ove previste, i volontari impiegati dispongano delle eventuali abilitazioni o certificazioni richieste dalla legge) e siano compatibili e coerenti con l’oggetto associativo statutariamente definito. Per i gruppi comunali di protezione civile, nelle more dell’adozione della Direttiva di cui all’articolo 35, ove non si ritenessero soddisfatti i requisiti per procedere ai sensi del successivo paragrafo 2, tali condizioni dovranno essere oggetto di specifiche valutazioni a cura dell’Amministrazione comunale, anche ai fini dell’eventuale impiego di mezzi ed attrezzature a quest’ultima riconducibili. Per i gruppi comunali operanti nel territorio della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in ragione delle peculiari caratteristiche del sistema locale di protezione civile e in conformità a quanto previsto dall’articolo 1, comma 4, del Codice, le attività oggetto della presente circolare trovano applicazione nell’ambito delle disposizioni impartite dalla Protezione Civile della Regione.
L’Organizzazione di volontariato, ivi compresi i gruppi di cui all’art. 35 del Codice, non interviene, in tal caso, in qualità di struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile e l’attività, quindi, non è riconducibile a quelle rientranti nell’ambito della protezione civile, come specificate all’art. 2 del Codice.

Non trattandosi di svolgimento di attività di protezione civile è esclusa, in tali casi, l’attivazione delle Organizzazioni e l’applicazione dei benefici previsti dal Codice della protezione civile (artt. 39 e 40, D.Lgs. 1/2018), sia da parte del Dipartimento della protezione civile che della Regione interessata.

Trattandosi di organizzazioni di volontariato di protezione civile, si ribadisce che la facoltà di poter prestare la collaborazione in manifestazioni pubbliche resta, comunque, subordinata alle seguenti condizioni: 

- le attività di cui trattasi rientrano nelle finalità statutarie dell’organizzazione e il relativo regime e titolo (eventualmente oneroso, con idonee modalità coerenti con la natura del soggetto prestatore) si inquadrano nella disciplina alla quale è soggetta l’organizzazione, anche in relazione alla corresponsione di eventuali rimborsi o contributi, nel rispetto delle disposizioni vigenti e, in particolare, di quelle contenute nel D. Lgs. n. 117/2017 (‘Codice del Terzo Settore’); 
- l’organizzazione dispone dei mezzi e delle attrezzature necessarie e può impiegarli, in ragione dello specifico titolo di proprietà o d’uso, qualora le condizioni contrattuali di comodato lo consentano, anche per i propri autonomi scopi sociali, fatto salvo l’uso prioritario in situazioni di emergenza; 
- l’organizzazione dispone di personale volontario appositamente formato e qualificato, in possesso delle necessarie abilitazioni, ove previste dalla normativa vigente, e munito delle apposite e necessarie coperture assicurative.
In tale contesto, l’Organizzazione di volontariato deve, comunque, garantire l’eventuale operatività qualora sia chiamata ad effettuare un intervento di protezione civile in caso di emergenza.

E’ inoltre escluso l’utilizzo di loghi, stemmi ed emblemi riconducibili alla protezione civile. A tal fine, per l’espletamento delle attività, i volontari dovranno indossare specifiche pettorine o idonei abiti, eventualmente forniti dall’organizzatore, in modo da essere chiaro che l’attività è svolta nell’ambito dell’evento e non in qualità di volontariato di protezione civile.

In questo ambito rientra anche l’eventuale partecipazione a titolo individuale di soggetti iscritti ad associazioni di protezione civile da impiegare come ‘operatori di sicurezza’ da parte degli organizzatori delle manifestazioni, come individuati all’interno del paragrafo 8, punto 1, delle linee guida allegate alla richiamata circolare del Ministero dell’Interno del 18 luglio u.s..

2. Partecipazione delle Organizzazioni di volontariato in qualità di struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile
Fattispecie diversa è costituita da quegli eventi che, per entità, rilevanza o altre peculiari caratteristiche, richiedono l’assunzione in capo alle Autorità pubbliche preposte di specifiche misure volte all’ordinata gestione delle attività. In tali circostanze, l’eventuale mobilitazione del VOPC, è possibile e dovrà trovare concreta attuazione nel rigoroso rispetto delle disposizioni vigenti in tema di ‘eventi a rilevante impatto locale’, ai sensi di quanto previsto dalla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 novembre 2012, paragrafo 2.3.1, letta in combinato disposto con le ulteriori disposizioni adottate per l’attuazione di quanto previsto dall’art. 3, comma 3-bis, del D. Lgs. n. 81/2008 e s.m.i. in materia di tutela della salute e sicurezza dei volontari della protezione civile.

In particolare, l’eventuale partecipazione dei volontari di protezione civile ad eventi di natura diversa dalle attività di previsione e prevenzione dei rischi di protezione civile, gestione e superamento delle situazioni di emergenza, esercitazione e formazione, si deve inquadrare necessariamente nella fattispecie disciplinata dal paragrafo 2.3.1 della citata Direttiva – alla quale si rinvia integralmente – sia per quanto riguarda l’iter di individuazione dell’evento quale ‘evento a rilevante impatto locale’, sia per quanto concerne le procedure da seguire per consentire l’eventuale concorso del VOPC, il corretto inquadramento dei relativi compiti, la possibile applicazione, a cura della competente Regione, dei benefici previsti dagli articoli 39 e 40 del D.Lgs. n. 1/2018 e, soprattutto, le modalità di gestione complessiva delle attività, mediante l’attivazione delle previste strutture di coordinamento territoriali.

Preme ricordare che l’individuazione degli scenari di rischio di protezione civile e dei compiti in essi svolti dai volontari sono contenuti nell’allegato 1 del Decreto del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 15 del 12 gennaio 2012. Tali scenari rappresentano gli unici contesti di protezione civile in cui il VOPC può essere legittimamente chiamato ad operare. 
Pertanto, per quanto attiene l’attivazione regionale a supporto delle manifestazioni pubbliche delle Organizzazioni di volontariato iscritte all’elenco territoriale, la Regione avrà cura di verificare la rispondenza delle richieste rispetto ai compiti che i volontari sono chiamati a svolgere nell’ambito delle strutture di coordinamento all’uopo attivate per il coordinamento delle attività previste. In tal caso l’applicazione dei benefici resta subordinata al rispetto delle eventuali procedure regionali all’uopo adottate.
Come solitamente avviene per le attività di protezione civile, esse dovranno essere svolte in stretto raccordo con la struttura attivata per il coordinamento dell’evento, come previsto dalla citata Direttiva, che avrà cura di indirizzare i volontari nell’espletamento delle attività di seguito riportate.

2.1 Attività che possono essere svolte dalle organizzazioni di volontariato di protezione civile
Nel quadro sopradescritto, le attività che le Organizzazioni di volontariato di protezione civile possono garantire nelle manifestazioni pubbliche sono le seguenti:
- supporto organizzativo alle attività amministrative e di segreteria all’interno della struttura di coordinamento attivata dall’Amministrazione comunale;
- attività socio-assistenziale;
- soccorso e assistenza sanitaria;
- predisposizione e somministrazione pasti nell’ambito delle attività di assistenza alla popolazione;
- informazione alla popolazione.

Preme ribadire che il VOPC dovrà essere specificatamente formato e dotato di idonei DPI per l’attività che andrà a svolgere. Qualora tali attività rientrino in un servizio convenzionato dall’Organizzazione di volontariato con l’Ente istituzionalmente preposto – come ad esempio avviene per il soccorso e l’assistenza sanitaria con il territoriale Servizio sanitario di emergenza ed urgenza – non potranno essere garantiti i benefici di legge previsti dal citato D.Lgs. 1/2018.

2.2 Attività che non possono essere svolte dalle organizzazioni di volontariato di protezione civile
Preme, altresì, precisare che, ancorché nell’ambito degli eventi a rilevante impatto locale, il VOPC non può concorrere ad assicurare l’espletamento delle seguenti attività, riferite esclusivamente ai soggetti istituzionalmente preposti alla sicurezza integrata, in quanto non riconducibile agli scenari di rischio ed ai compiti di protezione civile:

- attività di controllo del territorio tra le quali, in particolare: servizi di controllo agli ingressi ai luoghi aperti al pubblico dove si tengono locali di pubblico spettacolo e trattenimento, attività riservate alle guardie giurate e al personale iscritto all’apposito registro prefettizio (art. 3, commi da 7 a 13 della legge n. 94/2009), servizi di controllo degli accessi e di instradamento, riservati agli steward regolati dal D.M. 8 agosto 2007, servizi di assistenza sussidiaria nei porti, aeroporti e nelle stazioni ferroviarie riservate agli istituti di vigilanza privata o a guardie giurate dipendenti dai gestori in concessione delle infrastrutture a mente dell’art. 257-bis del R.D. n. 635/1940 e dell’art. 18, comma 2, del D.L. n. 144/2005 e del discendente D.M. n. 154/2009.
- servizi di vigilanza ed osservazione
- protezione delle aree interessate dall’evento mediante controlli e bonifiche
- controlli nelle aree di rispetto e/o prefiltraggio
- adozione di impedimenti fisici al transito dei veicoli, interdizione dei percorsi di accesso

Giova puntualizzare, in questa sede, che al VOPC è totalmente preclusa la facoltà di svolgere servizi di polizia stradale e regolazione del traffico veicolare, mentre è concesso svolgere limitati compiti di informazione alla popolazione, anche in relazione a percorsi e tracciati straordinari o limitazioni di accesso, solo a condizione che essi siano stati legittimamente deliberati dalle autorità competenti e che l’intervento del VOPC sia necessariamente preceduto da appositi briefing informativi e sia sempre svolto a supporto dell’autorità competente (di norma: corpo di Polizia Locale), configurandosi come mero concorso informativo a favore della popolazione partecipante. Ai sensi di quanto previsto dagli articoli 11 e 12 del D. Lgs. n. 285/1992 (Nuovo Codice della Strada) e dalle Indicazioni operative del Capo del Dipartimento della protezione civile del 24.06.2016, allegate alla presente, è vietato ai volontari l’uso di palette dirigitraffico.

Inoltre, a ulteriore puntualizzazione, qualora all’Organizzazione di volontariato venisse richiesta, da parte del soggetto organizzatore dell’evento pubblico, la disponibilità ad occuparsi del servizio antincendio, in virtù della natura diretta del rapporto, sarà cura delle parti verificare la rispondenza dei servizi richiesti con le competenze offerte e tale impiego non dovrà prevedere in alcun modo il riferimento ad attività di protezione civile. E’ infatti noto che, le Organizzazioni di volontariato di protezione civile che hanno tra i loro scopi sociali l’antincendio boschivo, possono effettuare tale servizio esclusivamente per attività connesse ad incendi di bosco e per il concorso agli incendi di interfaccia, ma non in altri contesti, di competenza esclusiva del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.

3. Norme di salvaguardia
Per le Regioni a Statuto speciale restano ferme le competenze a loro affidate dai relativi statuti. Per le Province autonome di Trento e Bolzano sono fatte salve le competenze riconosciute dallo Statuto speciale (ex Decreto del Presidente della Repubblica del 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.i.) e dalle relative norme di attuazione. In tale contesto, le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome possono provvedere al recepimento della presente circolare adeguandola alle norme dei relativi statuti.

Si ritiene inoltre opportuno, al fine di una migliore e più facile comprensione e per limitare ogni possibile errata interpretazione applicativa, allegare alla presente circolare il paragrafo 2.3.1. della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 novembre 2012, con la formulazione in combinato disposto all’art. 3, comma 3-bis del D.Lgs. n. 81/2008.

Il Servizio Volontariato dell’Ufficio I - Volontariato e Risorse del Servizio Nazionale di questo Dipartimento è a disposizione per ogni eventuale e necessario chiarimento.

IL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Angelo Borrelli